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2003年の報告

2007年08月29日 13:48

シンポジウム「公益法人制度改革を問う」(東京)

– シンポジウム –

「公益法人制度改革を問う」

~NPO・市民活動団体はこの改革をどう考えるべきか~

 政府が進めている公益法人制度改革が大きな関心を集めているなか、3月25日(火)午後7時より、東京都新宿区の研究社英語センター大会議室にて、表記のシンポジウムが開催された。

 会場には、約130名の参加者が集い、公益法人制度改革についての関心の高さをうかがわせた。

 このシンポジウムは、シーズ=市民活動を支える制度をつくる会と日本NPOセンターの共同主催。

 パネラーは下記の5名。(50音順)

  • 雨宮 孝子氏(松蔭女子大学教授)
  • 早瀬 昇氏(大阪ボランティア協会事務局長)
  • 松原 明(シーズ事務局長)
  • 山岡 義典(日本NPOセンター常務理事)

 総合司会は、シーズ事務局の轟木 洋子。

 なお、当日、会場のある建物に、英国政府の国際文化交流機関「ブリティッシュ・カウンシル」が入っているため、入館時に手荷物検査が行われたが、参加者の皆様には、ご協力いただいたお礼とともに、ご面倒をおかけしたことを、ここにお詫びしたい。

第一部

 はじめに、松原 明(シーズ事務局長)から、これまでの経緯の説明と論点整理があった。

1.今日の目的

 政府は、いったん、公益法人・中間法人・NPO法人を一本化して、「非営利法人」という新しい法人をつくり、原則課税にするという案をまとめかけたが、NPO側からの猛反発がでて、再検討していく方向となった。しかし、NPO法人を中長期的に公益法人制度と統合していくという方針は、まだ残ったままだ。

 今日のパネラー4名には、それぞれに持論がある。それらを意見交換しながら、公益法人制度改革をNPO側はどう考えるべきか、またどう対応していくべきか、さまざまな角度から論点整理し、議論していきたい。

2.これまでの経緯

 1990年代から、天下り、民業圧迫、補助金のむだ遣いといった、民法34条で設立される公益法人が起こす様々な問題が社会問題になってきて、その改革がもとめられる中で、NPO法が生まれ、中間法人法も生まれたと言える。

 2002年3月に「公益法人制度の抜本的改革に向けた取り組みについて」が閣議決定され、同年11月には、行政改革推進事務局に「公益法人制度の抜本的改革に関する懇談会」が設置され、法人制度部分の検討を開始。(山岡 義典はメンバー) 他方、政府税制調査会は、「非営利法人課税ワーキンググループ」を設置して、税制部分の検討を開始した。こうして、二つの機関で、別々に公益法人改革が議論されることになり、2003年3月末を目途に、「公益法人制度等改革大綱(仮称)」を閣議決定するとされた。

 非公開に両機関の議論は進んできたが、今年2月下旬に表面化した「公益法人・中間法人・NPO法人を一本化して、『非営利法人』という新しい法人をつくり、原則課税にする」という素案は、NPO側の猛反発を受けた。

 こうした動きを受けて、自民党行政改革推進本部公益法人委員会からは、公益法人制度改革に関して、当面はNPO法人を除外するよう政府に申し入れがなされ、また、内閣府国民生活局からも「NPO法人にメリット無き改革」とされた。

 その挙句、政府税制調査会「非営利法人課税ワーキンググループ」は、「土俵が崩れた」として、素案を行政改革推進事務局に差し戻すかたちになった。

 結局、現在、行政改革推進事務局はフリーズした状態になっており、NPO法人を枠組みから除外する方向で素案の見直しが迫られている。その結果、3月に閣議決定される予定の「公益法人制度等改革大綱(仮称)」は、4月以降に延期された模様。

3.論点整理

  • 公益法人制度、NPO法人制度、中間法人制度という制度趣旨の違う3つの法人の一本化は無理。中間法人制度は、事業継続中に利益を分配できないとはいえ、解散時には残余財産を分配できることから、利益や残余財産の分配を禁止すべき「非営利法人」とは根本が異なる。「原則課税」案も、中間法人には課税せざるを得ないということから行き着いたもの。
  • 準則主義で登記、次に登録して非課税に、さらに認定されれば寄付金税制の適用、という3段構造の改革案は、簡便に法人化できるNPO法を後退させ、市民活動の推進を阻むもの。
  • 公益法人の問題を解決するために、民間の非営利公益活動を規制していくという方向で立案されている。民間の非営利活動の促進という観点が欠落している。
  • 非課税のための登録の要件とされる公益性(社会貢献性)は何で判断されるのか、どこで判断されるのかが不明。

 つづいて、パネラー各氏がそれぞれの意見を述べた。

雨宮 孝子氏(松蔭女子大学教授)

  • 団体を作る自由は憲法で保障されているが、法人制度は、どういう団体を、どういう制度でつくらせるかという政策を反映するもの。今の民法が出来た明治時代、国策として、企業のような営利団体は経済発展のために自由に活動できるものとし、一方、民間公益活動については、美名の下に悪いことをするのを防ぐために監督すべきものとされた。これが、現代に合っていないのは確かである。
  • とりわけ、民法34条の一番の問題点は、「法人設立に主務官庁の許可がいる」という点。要件を満たしていても、官庁の自由裁量で許可・不許可が決まってしまう。単純に法人数だけを見ても、NPO法人がこの5年間で1万を超えたのに、100年間で公益法人は2万6千。使いにくい制度、活動を制限する制度と言える。
  • NPO法、中間法人法は、古い民法で対応できない新しい形態の団体のために、特別法として作られた。むしろ、その時点で民法を改正すべきだったが、当時は論外とされた。それが、悪しき公益法人を無くすための構造改革の一環として、拙速な議論によって、民法34条の改正による公益法人改革が進行している。この経緯が間違い。たとえば、天下りが問題なら、その禁止法を作ればいい。民間非営利活動の促進のための改革という視点が見えてこない。
  • 中間法人と公益法人、NPO法人を一緒にして非営利法人にする意味がわからない。公益法人とNPO法人は非営利公益法人であるが、中間法人は公益ではなく(共益)、解散後の残余財産を分配できるのであるから、非営利でもない。
  • きちんとした公益法人改革がなされ、その中にNPO法人が入ればいいと思う。

早瀬 昇氏(大阪ボランティア協会事務局長)

  • 阪神・淡路大震災時に、機敏に活動を展開した市民活動グループの姿を教訓として出来たとも言える市民活動の推進のためのNPO法の意義を残した改革であって欲しい。しかし、現在の改革案では、市民活動を阻害するものになってしまうと危惧している。
  • 今のNPO法人も、収益事業33業種にあたれば、課税はされる。これ以外のものは課税されないというもの。収入より支出が多ければ、もちろん課税はされないし、利益が出れば課税される。今、話題となっている「原則課税」とは寄付金にまで課税されることと理解するといい。「原則非課税」は寄付金に課税しないことであり、特典というべきものではない。
  • そもそも法人税とは、ある組織を人とみなして、組織に責任や権利をもたせるという法人擬制説にもとづき、法人税は株主の利益の分配の前取りをしているという考え方。公益法人、NPO法人は利益非分配、残余財産も非分配であるため、非課税が原則。他方、中間法人は、残余財産は分配できるようになっているため、課税が原則となる。
  • 中間法人制度にひきづられ、原則課税のほかに、基本財産の要件も出てきているが、そうなると、任意団体の方がいいとなってしまう危険性がある。 市民活動の組織化志向にブレーキがかかり、法人化をテコに進んできた市民活動と行政や企業との協働が頓挫しかねない。

山岡 義典(日本NPOセンター常務理事)

  • NPO法は民法改正によって完成するという考えだが、今、進んでいる改革案には反対。日本NPOセンター理事会として、「公益法人制度改革の進め方についての提言」をまとめた。その概要は次のとおり。
    1. 公益法人制度の改革は、行政改革の視点だけではなく、自由で活発な民間非営利活動をどのように育てていくかという長期的な観点から、十分な国民的議論を踏まえて実施されるべきである。
    2. 行革推進事務局においては、公益法人と特定非営利活動法人に中間法人も加えて一つの法人類型とするよう検討してきたが、中間法人は本来的に前2者とは性質を異にするものであり、別の法人類型として切り離して考えるべきである。
    3. 特定非営利活動法人については、今回の政府による公益法人制度改革においては、当面分離して扱う方向となってきたが、現状では妥当な措置と考えられる。ただし、今回の公益法人改革の方向が、特定非営利活動法人制度が目指すべき方向と一致することが確認されるなら、統合されてもいい。
    4. 当面の公益法人改革は、これまでの主務官庁の許可主義を旨とする公益法人制度を準則主義に切り替えることに絞るべきであり、その場合、新たな法人制度においても、利益非分配である以上、非課税の原則を貫くべきである。

第二部 パネルディスカッション

 モデレーターは、松原 明。ディスカッションの概要は下記のとおり。

松原:

 行政改革推進事務局「公益法人制度の抜本的改革に関する懇談会」の動きは?

山岡:

 今月中に再開される見通しはない。大綱が「懇談会」なしに発表されるとは思えないから、これも来月以降になるだろう。じっくりと仕切りなおす必要があるだろう。

松原:

 悪しき公益法人の改革と民間公益活動の活性化をきちんと分けて考える必要があると思うが。

雨宮:

 悪しき公益法人については行政指導で解決できる。制度改革の目的は民間公益活動の推進であるべきだ。

山岡:

 天下り防止や公金の流れについての規律なら、今の制度でも出来る。

早瀬:

 法人税は営利企業でも払っていない場合が多い。課税、非課税の問題ばかりで見るのはまちがい。

松原:

 4人一致しているのは中間法人を入れた「3法人一本化」の枠組みに反対している点。将来的にNPO法人はどうなればいいのか?

山岡:

 法律は少ないほうがいいので、大きな受け皿としての改正された民法に統合されるようになればいい。むしろ、それが可能な改正あって欲しい。

雨宮:

 市民の公益活動を重視した非営利活動法人制度なら、そこに入ってもいいのではないか。

松原:

 自分は、「お皿は沢山あったほうがいい」という考え。法人の種類が多様で、団体の性格によって、多様な法人制度があって選べる仕組みがいい。

松原:

 公益法人は税制上の特典が大きすぎるという議論がある。たとえば、剰余金は利益だと言われるが。

早瀬:

 剰余金は「次の活動に使う資金」。内部留保を拡大させて、フリンジベネフィットを得ようというようなことは、税務署がしっかりチェックしているから心配無用。

雨宮:

 溜め込んで使わないというなら問題があるが、集まった寄付金に課税されるとしたら、寄付の権利を侵害することになる。

松原:

 そもそも、公益性の基準を作るのは可能か?

雨宮:

 法人制度として公益性の概念は残すべきだ。しかし、「公益性を基準に登録」というのは駄目。登録までに活動期間が実績として必要で、その間は課税され、現実には民間公益活動が阻害されてしまう。

早瀬:

 寄付金控除について公益性を問うのは理解できるが、法人税については、先にも述べたように、そもそも利益未分配である限り非課税で当然。公益性で判断するのは間違い。

山岡:

 公益性で登録させて非課税とする改革案に反対している。登録制度自体がいけないと言うのではない。そのデザインが、現在の特増、認定NPO法人制度をさらに良くするものならいい。

雨宮:

 助成財団など、民間非営利活動を支えるいい活動をしている団体にとって、準則主義で財団法人が設立できると財産隠しに利用されると一律に考えられるのは不本意だろう。他の方法でいくらでも規制できるはずだ。

第三部 参加者との意見交換

 参加者からは、次のような意見、質問が出た。

参加者1:

 今回の公益法人改革が民法の抜本的改革を目指しているとしたら、長期的な法改正として、どうあるべきなのか知りたい。

参加者2:

 NPO法人について、その団体内容がわかりにくく、団体を支援する場合の手がかりが少ないという声がある。NPO側の説明責任と情報公開の仕組みについてどう考えるか。

参加者3:

 今回の議論の中には「みなし寄付金制度」に関するものはあるのか。

参加者4:

 社団の設立を検討しているが、定款上の総会成立要件など、運営上、煩雑すぎる点が多い。こうしたことの改革については検討されているのか。

参加者5:

 改革案に反対していく中で、現実的な対応として、NPO側から、登録要件についての具体的な対案を提案していくという展開はないのか。

 こうした会場の声に対して、パネラー各氏から下記の発言があった。

山岡:

 最終的に準則非課税が実現するのなら、登録制度はありえないことになる。したがって、現段階で登録要件について提案していくのは、運動論的によくないと思う。寄付税制に関しての要件は、現在の認定要件にも改善すべき点があるので、緩和についての提案をしていく。個々のNPOが積極的に情報公開する努力は不可欠。今後は、行政改革の枠組みで取り組むというより、政府の審議会で責任ある公開された議論の場で改革案が作られるべきだ。理想的には議員立法で民法改正が実現すればいいと思っている。

早瀬:

 NPOの評価については、市場の原理が働けばいいと思う。一般的な評価基準を適用して格付けしていくのには反対。公益法人の定款、その運用については主務官庁の指導に拘束される。それに対してNPO法は自由度が高く、活動展開がしやすい仕組みになっている。この良さを今後も失ってはならない。課税対象の33業種の範囲なども時代に即していない。こうしたことの見直しも必要だ。

雨宮:

 民法の抜本的改革については、基本法である民法に非営利法人の通則を規定するのか(例えば、財団、社団の定義、理事の責任に関すること、寄付行為の変更、合併、解散など)この点を議論せねばならない。社団の設立を検討しているということについては、役所の監督が嫌なら、NPO法人にしたほうがいいというのが現状。今回、公益法人改革について、当事者の公益法人からの議論がまだ活発でないことが残念。有意義ないい団体が沢山あるのだから、その点も含めて主張していって欲しい。

松原:

 とりあえず、今は、NPO法人が外された形になっているが、今後、NPO法人にも関わる改革になることは必須なので、きちんとした改革になっていくことを見届けていかねばならない。その意味では、今が始まりだと言える。みなし寄付金制度については登録制度に含める動きもあり、また、ガバナンスについての議論もあるのだが、現段階では、それ以前の「枠組み」の部分で頓挫している状態。「良い法人・悪い法人」の評価は、市場の原理で判断されればいいことだ。市民の支持で淘汰されていくのが望ましい。

 最後に、松原の「公益法人改革については、皆さんに関心を持って頂いて、最初から多くの人に議論に参加してもらうことをお願いしたい。」との発言で、午後9時20分にシンポジウムは終了した。

報告:シーズ 徳永 洋子

2003.3.31

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