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NPOの信頼性

2007年08月23日 17:50

訪米調査の事例から(8)ハーベイ・デイル教授

2005年9月5日から17日まで、シーズでは国際交流基金日米センターの助成を受けて、米国のワシントンD.C.、ボルチモア、ニューヨーク、シカゴ、インディアナポリスの5都市を訪問しました。訪問団は、シーズ事務局長・松原明、茨城NPOセンターコモンズ事務局長の横田能洋、グローバル・リンクス・イニシャティブ事務局長の李凡、シーズ・プログラムディレクターの轟木洋子の4名(敬称略)で構成。NPOの信頼性に係る日米の現状、また信頼性向上のための取組みなどについて、23の団体を訪問し、米国側の専門家たちと意見交換をしてきました。

そのなかで、特に印象に残り、日本の皆さんにも参考になると思われる15の記録をご紹介します。

※ご紹介する方々の肩書きや団体の活動などは、訪問当時のものであり、その後、変わっている可能性があります。ご了承ください。また、文責はシーズ事務局にあります。

第八回 ハーベイ・デイル教授

ニューヨーク大学 ハーベイ・デイル教授
2005年9月9日(金)訪問

ニューヨーク大学法学部にある「ナショナルセンター・オン・フィランソロピー・アンド・ロー(The National Center on Philanthropy and the Law)」の教授。同センターの設立にも関り、初代のセンター長でもある。非営利分野の法制度、また寄附税制を研究し、実際の制度改正などに大きな影響を与えてきている。同センターは、1988年設立。米国内で唯一、フィランソロピーと法律について系統的に学ぶことができるカリキュラムを持っている。NPOの法制度、寄附税制などの3つのコースが運営されている。

デイル教授とは、教授の研究室内でお会いした。穏やかなお人柄だったが、ややこしいNPO税制の仕組みの全てが頭に入った寄附税制の真のエキスパート。日本においてNPO税制改正に取り組んできた訪問団としては、税制についてもかなり興味深い話が聞くことができた。


訪問団:

 米国に来てから今日まで、いくつかの団体と面会をしてきた。また、NPOの信頼性を高めるために法規制をかけようとしている上院財政委員会の調査主任顧問ディーン・ザービー氏にもお会いした。デイル教授には、専門的な視点からNPOの信頼性にとって大事な点は何かについて聞きたい。

デイル教授:

 3つある。1つ目は透明性。どういう活動をして、どれだけお金を集めており、何に使っているかを示すことが重要である。ただし、全部を透明にしなければならないというのではない。例えば、DV被害の女性の保護活動しているようなNPOの住所は公開できないこともある。一定レベルの透明性が必要ということだ。

2つ目は、政府による監督も適切なレベルまでは必要だということ。法律は効果的なものでなくてはならないし、その法執行を監督する担当者も十分な数が必要。詐欺行為の防止にも重要。米国では、規制がゆるく、一方でNPOの数は膨大。監督する政府担当者の数はまったく足りていない。このための問題が継続しておきている。

3つ目は、NPOセクター自身による自律的な規制だ。これが必要な理由は2つ。1つは、現実的に政府の監督が不十分だから。2番目には、自己規制をしようというNPO自身による努力が信頼性の確保のために役立つから。問題は、どういう自己規制をするかだが、これは難しい問題だ。

訪問団:

 日本は、米国と比べると政府の規制が強い。逆に、米国は政府の規制がゆるいなかで、どうやって信頼性を得ていくか、という課題に直面しているようだ。問題は、役割分担だとも思う。政府が担うべき役割と、政府がすべきではない役割がある。それについては、どう思うか。

デイル教授:

 すでに上院財政委員会の調査主任顧問ザービー氏に会ったということだが、私の意見は彼とは異なる。NPOセクター側の意見と同じ見解だ。つまり、私は、NPOの信頼性向上のために新たに法律をつくることには反対の立場。むしろ、既存の法律を執行するために、政府担当者を確保するのが大事なことだ。免税のNPOを監督する組織であるIRS(内国歳入庁:日本の国税庁にあたる組織)を見ると、人員削減の一途をたどっている。この40年間、人を増やしてきていない。NPOは100万も存在しているが、それを監督するIRSの職員は70人だけだ。職員の不足は深刻な問題になっている。そんな状況下で新しい法規制をかけても全く意味はない。

訪問団:

 エンロン事件、アーサー・アンダーセン事件、ワールドコム事件といった企業会計のスキャンダルの後、米国ではサーベンス・オックスレー法(SOX法)が施行されているが、これをNPOにも適用すべきか否かの議論があると聞いている。この適用についてどう思うか。

デイル教授:

 確かに、SOX法に関して、NPOが丸一日をかけた会議を開催したりしている。しかし、SOX法は企業のために作られたものであり、もともとそのごく一部の条項しかNPOには適用できない。実際、米国弁護士協会は、SOX法のより広い適用は薦めていない。

営利企業のセクターでも情報開示はかなり進んでいるが、実際にはそれらは一般の株主が読むためのものではない。一般株主はそれほどの情報を読んだりはしないのだ。むしろ、そうした情報開示は、多額の資金を投資する投資銀行、年金基金などが利用している。現実には、なんのために機能しているかというと、ごく少数の大量の株を所有しているそうした株主が、会社の情報を早く知って、それをすぐに株の売買取引に反映させて、効率性の高い株式市場にするため。

しかし、NPOセクターには株式は存在しないし、そうした良いニュースや悪いニュースが反映される市場価値もない。それなのに、もしSOX法を適用するとなると、その遵守のために膨大なコストが必要となる。

営利企業を見ても、全体で500万から600万の会社があるなかで、実際にSOX法が適用されるのは2万弱。1万6千くらいではないかと予想される。つまり、1パーセントにも満たない。0.3%くらいのごく限られた会社のみに適用されるだけ。

これをNPOセクターに適用するとなると対象は100万以上にもなるため、これらの団体が遵守するためのコストは膨大だ。NPOセクターが、SOX法を信頼性確保のために利用したいと思うのなら、そのなかのごく一部だけを抽出すべき。たとえば、規模の大きなNPOなら、本体組織とは独立した監査委員会を設けたり、複数の「独立した理事」を置くことは名案かもしれない。

しかし、多くのNPOは規模が小さく、それでも大きく社会に貢献している。それを妨害するような法制度は避けるべきだ。

訪問団:

 その「独立した理事」とはどういうものか。

デイル教授:

 米国では、会員制度を採用しているNPOは少ない。そのため、理事は自分の後継者を自ら選任する。すると、ある偏った方向に、つまりNPOが自分たちの都合の良い方向へ運営されていってしまう。よって、NPOのガバナンスを強化するためには、全員ではなくても、一部の理事については、そのNPOへの寄附者などではなく、また業務執行責任者でもない人になってもらうことが求められる。これを「独立した理事」と呼ばせてもらった。独立した理事は、たとえば大口寄附者が、その組織に貢献しているからといって大きな権限を持ちすぎないようにしたり、あるいは非効率な事態が起きたら指摘したり、場合によっては他の理事の背任を指摘するような機能を持つということだ。

訪問団:

 デイル教授は、米国のNPOが免税資格を取得する際の要件であるパブリック・サポート・テストにも詳しいと聞いている。実は、日本では、このパブリック・サポート・テストを米国から輸入して認定NPO法人制度の要件とした。このテストの算式は巧妙にできているが、いったい誰が考えたものか。

デイル教授:

 1969年の改正で導入されたもので、算式は当時の政府の役員が作った。しかし、こうしたものをつくることは、議会の税法に関する共同委員会で決定されたもの。

これが作られた経緯としては、議員のライト・パックマン氏の動きがある。彼は、いかに私的な財団が免税措置を悪用しているかを、10年かけて議会でさまざまな公聴会を開いて主張してきた。この悪用について、8冊もの本も書いている。彼のいう悪い私的財団に共通しているのは、ごく少数の人がその財団を支配していること。そこで、彼は狙いをそこに定めた。

一方、NPO側は「私たちの団体は、そういう財団とは異なる。例えばロックフェラーとかフォードなど、たった一人の寄附者のお金で成り立っているのではなく、数多くの人から集め、不特定多数の人のために使っている」と主張した。それが、このパブリック・サポート・テストの基礎となった。つまり、パブリック・サポート・テストは、少数の寄附者に支配されているのではなく、より多くの人から寄附を集めて不特定多数の人のために活動する団体に、より大きな免税措置を与えるために作られた。パブリック・サポート・テストの背景にある論理は、NPOが自ら一般市民に向けて十分な説明責任を果たす努力をしてもらうというもの。一般の市民からの支援を尺度にするもので、広く社会から資金を集めていて、一箇所からのお金に依存していないことを計るためのもの。

しかし、当時も今も、このパブリック・サポート・テストの算式を理解している議員はいない。私は、この大学で、すでに弁護士資格を持った院生にこのテストの算式を教えているが、2時間の授業を3回にわたって実施しても、なかなか理解してもらえない。大変複雑な算式だ。


ハーベイ・デイル教授との会合の中身は、本当に濃く、また楽しいものだった。シーズが長い間疑問に思っていた、米国でパブリック・サポート・テストが生まれた背景も知ることができた。話題になったSOX法のNPOへの適用については、米国のボードソースとインデペンデント・セクターという、NPO支援組織が、提言書を作っている。教授が言うように、NPOと営利企業とは異なるため、SOX法すべてをNPOに採用することには無理があるが、自己規制という意味で一部のみを適用することはできるというもの。シーズでは、この提言書の仮訳をつくっているので、希望者は事務局までメールでご連絡ください。

2006.12.15

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